Retos de la sustitución de los cultivos de coca, marihuana y amapola en Colombia

A propósito del Acuerdo sobre problema de las drogas ilegales en la agenda de La Habana.

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Sin lugar a dudas, lo acordado en La Habana (Cuba) entre la insurgencia de las FARC-EP y el Gobierno nacional en el punto 4 de la agenda de paz es supremamente importante. Es innegable que la aparición y persistencia de los cultivos de coca, marihuana y amapola se debe a la aplicación de políticas equivocadas de “desarrollo rural”, tanto en las zonas de colonización (antiguas intendencias y comisarias) como dentro de la llamada frontera agrícola.

Las posibilidades de reforma agraria, planteadas en la ley 135/61 que el gobierno liberal de Carlos Lleras Restrepo quiso impulsar, fueron canceladas por el Pacto de Chicoral del presidente Misael Pastrana Borrero. Iniciándose desde ese momento una nueva ola de colonizaciones, dirigida hacia los denominados entonces Territorios Nacionales, al igual que la generada por la violencia de los años 50.

A mediados de los años 70, el gobierno de Alfonso López Michelsen decidió cambiar la política de sustitución de importaciones que le había dado una relativa estabilidad y crecimiento al sector agropecuario; es decir: se eliminaron de plano las posibilidades de reforma agraria y las ventajas de los productores nacionales para abastecer el mercado interno de materias primas.

Como es costumbre del régimen colombiano, esta enorme desventaja quiso ser paliada con medidas tibias de carácter asistencialista; para ello crearon el Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI). Por supuesto que este, como otros paliativos, no surtió más efecto que el de generar clientelismo político. Las condiciones del campesinado siguieron en franco deterioro, lo que generó condiciones propicias para la aparición de cultivos de marihuana inicialmente, de coca en segundo lugar y de amapola para usos no benéficos.

La respuesta de las Naciones Unidas y el Estado colombiano se planteó inicialmente como la prohibición y criminalización total. Posteriormente, una combinación de “zanahoria y garrote”, es decir: un agresivo programa de erradicación forzada por aspersión aérea (fumigaciones) y, de otra parte, algunos programas de sustitución de estos cultivos, cambiándolos por lo que ellos denominan cultivos “lícitos”.

Han sido muchos los millones de dólares invertidos en esta fracasada política de zanahoria y garrote. Desde 1984 se dio inicio a los programas de sustitución; se ha intentado sin éxito erradicar o sustituir los cultivos de coca, marihuana y amapola acudiendo a diferentes métodos y programas, entre ellos: Plan de Desarrollo Alternativo de las Naciones Unidas, Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), Programa Plante, Pildaet, Laboratorios de Paz, Plan Colombia. Todos ellos aplicados de forma simultánea con grandes operativos de erradicación manual y de fumigaciones con glifosato.

Los resultados son ampliamente conocidos: a cada fracaso de los programas de sustitución, el campesinado no tiene otra alternativa que regresar a los cultivos denominados ilícitos; y a cada erradicación manual o por aspersión aérea, el cultivo se traslada de lugar; siendo por lo tanto la reducción de las hectáreas sembradas un resultado transitorio.

Las causas para estos repetidos fracasos podemos encontrarlas en la insistencia del Gobierno en aplicar políticas de un modelo económico anticampesino (apertura económica, destrucción de la producción nacional de alimentos, y fortalecimiento de la gran plantación y el latifundio), en la persistencia de desconocer las propuestas de las comunidades rurales y en la manera como los recursos de las programas y proyectos se enredan en la burocracia estatal y en la red de funcionarios de las oenegés, quedando al campesino solo las migajas de estos presupuestos.

Acuerdo sobre los tres subpuntos del punto 4 del Acuerdo General:

1. Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Planes integrales de desarrollo con participación de las comunidades en el diseño, ejecución y evaluación de los programas de sustitución y recuperación ambiental de las áreas afectadas por dichos cultivos.

2. Programas de prevención del consumo y salud pública.

3. Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos.

“Frente al primer subpunto, Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito, hemos acordado que el Gobierno Nacional creará y pondrá en marcha un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), como parte de la transformación estructural del campo que busca la Reforma Rural Integral, y con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos, y de esa manera encontrar también una solución sostenible y definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito y a todos los problemas asociados a ellos en el territorio.

Acordamos que la transformación de los territorios y las alternativas para las comunidades afectadas por los cultivos de uso ilícito partirán de la construcción conjunta y participativa entre estas y las autoridades nacionales, departamentales y municipales, de la solución al problema de los cultivos de uso ilícito y la superación de las condiciones de pobreza.

El Programa requiere la más amplia participación de las comunidades, incluyendo las directamente involucradas con el cultivo, para formular, ejecutar y hacer seguimiento a los Planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo, mediante un proceso de planeación participativa.

Se garantizará la participación de la mujer.

Un fundamento indiscutible de la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito se encuentra en el carácter voluntario y concertado y, por tanto, en la manifiesta voluntad de las comunidades de transitar caminos alternativos a los cultivos de uso ilícito, y el compromiso del Gobierno de generar y garantizar condiciones dignas de vida y de trabajo para el bienestar y buen vivir.

Acordamos que las diferentes propuestas de las asambleas comunitarias serán la base para la construcción de los planes municipales integrales de sustitución y desarrollo alternativo para las zonas afectadas por cultivos de uso ilícito, el cual se elaborará e implementará con la participación activa de las comunidades, incluidas sus organizaciones sociales territoriales. En el marco del plan municipal y teniendo en cuenta las propuestas de las respectivas asambleas, se elaborarán los planes comunitarios, que serán parte integral del mismo. Tanto los planes municipales como los comunitarios se construyen entre las comunidades, las autoridades nacionales, departamentales y municipales, y el Programa, como autoridad nacional competente.

El plan municipal que integra las propuestas de las comunidades y está constituido por los planes comunitarios será la base para la ejecución del Programa.

Para la ejecución de los planes de sustitución se privilegiará la contratación de las organizaciones comunitarias y se promoverá la generación de empleo en las áreas de aplicación del mismo.

Las medidas de apoyo por parte del Programa estarán condicionadas al cumplimiento del cronograma de compromisos adquiridos por los cultivadores en el marco de los acuerdos de sustitución y no resiembra. Lo anterior en el entendido de que el proceso de sustitución y su sostenibilidad requieren del apoyo del Gobierno en los términos acordados con las comunidades. En todo caso deberá existir un compromiso pleno de no cultivar ni de estar involucrado en labores asociadas al cultivo, ni de participar en las comercialización ilegal de las materias primas derivadas de los cultivos de uso ilícito.

En los casos donde, en el marco de la suscripción de los acuerdos con las comunidades en el marco del Programa, haya algunos cultivadores que no manifiesten su decisión de sustituir los cultivos de uso ilícito o incumplan los compromisos adquiridos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor a pesar de los esfuerzos del Programa y de las comunidades de persuadirlos, el Gobierno procederá a su erradicación manual, previo un proceso de socialización e información con las comunidades.

En los casos en los que no haya acuerdo con las comunidades, el Gobierno procederá a la erradicación de los cultivos de uso ilícito, priorizando la erradicación manual donde sea posible, teniendo en cuenta el respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir. Las FARC-EP consideran que en cualquier caso en que haya erradicación esta debe ser manual.

En cuanto al segundo subpunto de la Agenda, Programas de prevención del consumo y salud pública, acordamos que la solución requiere del compromiso y el trabajo conjunto entre las autoridades, la comunidad y la familia en torno a una política de promoción en salud, prevención, atención integral, inclusión social, con especial énfasis en niños, niñas y adolescentes.

Acordamos que el Gobierno creará el Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo de Drogas Ilícitas como una instancia de alto nivel para articular las instituciones con competencia en la materia y coordinar un proceso participativo de revisión, ajuste y puesta en marcha de la política frente al consumo.

Acordamos también diseñar y poner en marcha un Sistema Nacional de Atención al Consumidor de Drogas Ilícitas que incluya acciones complementarias de rehabilitación e inserción social.

En cuanto al tercer subpunto, Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos, acordamos que como parte del compromiso de intensificación de la lucha contra el crimen organizado y sus redes de apoyo en el marco del fin del conflicto y con el objetivo de proteger tanto a las comunidades y el buen desarrollo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, como la implementación de los acuerdos en el territorio de la amenaza del crimen organizado, y en general de desarticular las redes de estas organizaciones, el Gobierno Nacional pondrá en marcha una estrategia de política criminal, en forma paralela a la implementación de una estrategia integral de lucha contra la corrupción, que fortalezca y cualifique la presencia y efectividad institucional y concentre sus capacidades en la investigación, judicialización y sanción de los delitos asociados a cualquier organización o agrupación criminal relacionados con la producción y comercialización de drogas ilícitas, siempre considerando el tratamiento diferenciado que se debe dar a los campesinos y pobladores rurales vinculados a la explotación de los cultivos de uso ilícito.

Acordamos que en el marco de la estrategia integral de lucha contra la corrupción se desarrollará una estrategia específica de lucha contra la corrupción asociada al narcotráfico, sobre la base de las recomendaciones de expertos que incluya el establecimiento de grupos interinstitucionales para atacar las distintas expresiones de la corrupción y sus responsables y contribuir a mejorar el desempeño institucional.

En el marco del fin del conflicto y con el propósito de contribuir a la superación definitiva del problema de las drogas ilícitas, acordamos que el Gobierno Nacional promoverá una Conferencia Internacional en el marco de la Organización de Naciones Unidas para reflexionar, hacer una evaluación objetiva de la política de lucha contra las drogas y avanzar en la construcción de consensos en torno a los ajustes que sea necesario emprender, teniendo en cuenta la discusión y los nuevos desarrollos internacionales en la materia, así como la perspectiva de los países consumidores y productores, en especial las experiencias y las lecciones aprendidas en Colombia e identificando buenas prácticas basadas en la evidencia.

Por último, acordamos que todo lo anterior solo es posible con el compromiso efectivo de todos”.

La discusión del punto cuatro del Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera contempló, además de los acordados, otros subpuntos sobre los que no hubo acuerdo; pasando estos al congelador para ser abordados posteriormente mediante el mecanismo o escenario que las partes acuerden. Dichas salvedades son las siguientes:

1. Nueva política criminal. En el proceso de redefinición de la política antidrogas se debe proceder con el diseño de una nueva política criminal del Estado que concentre sus esfuerzos en la persecución y el encarcelamiento de los principales beneficiarios del mercado de drogas ilícitas, así como en el desmantelamiento de las redes transnacionales de tráfico y de lavado de activos. Las FARC-EP insisten en la conformación de la “Comisión para el diseño de una política nacional antidrogas democrática y participativa”, con grupos de trabajo de académicos y expertos que formule los lineamientos generales para esa nueva política criminal del Estado en esta materia. Sobre todo en momentos en que el país entero cuestiona el sistema judicial que rige.

2. Suspensión inmediata de las aspersiones aéreas con glifosato y reparación integral de sus víctimas. Las FARC-EP consideran que en desarrollo de los lineamientos generales de la Nueva política antidrogas se debe proceder con la suspensión inmediata de las aspersiones aéreas con glifosato, o cualquier otro agente químico, y con la reparación integral de sus víctimas. Esto implica:

—La identificación de las víctimas de las aspersiones aéreas con agentes químicos.

—La reparación integral de las víctimas de las aspersiones aéreas con agentes químicos.

—El establecimiento de un fondo para la reparación de las víctimas de las aspersiones aéreas con agentes químicos.

En definitiva, el viejo esquema de erradicaciones forzadas – fumigaciones ha fracasado, generando enormes daños al tejido ambiental y social, lo cual implica que deben buscarse alternativas urgentes.

3. Frente al punto 4.2.:

—Reconociendo la importancia de lo acordado en este subpunto, las FARC-EP consideran necesario concretar el compromiso de transformación estructural del sistema de salud pública, que permita encuadrar el desarrollo del programa y de los planes.

4. Frente al punto 4.3.:

Las FARC-EP consideran que es necesaria la realización, a instancias de la Mesa de Diálogos, de una Conferencia Nacional sobre política soberana de lucha contra las drogas, a fin de avanzar, también, en la concreción de los ajustes y adecuaciones normativas y de las acciones que requiere esta lucha, considerando las nuevas tendencias internacionales que enfatizan en el enfoque en derechos humanos, al momento de enfrentar el fenómeno de producción, consumo y comercialización de drogas ilícitas.

Una de las tareas principales de esta Conferencia Nacional debe ser la de analizar y arrojar conclusiones sobre el problema de la comercialización y producción de drogas ilícitas como fenómeno ligado al paramilitarismo. La Conferencia también deberá abordar el asunto concerniente a la relación entre conflicto, narcotráfico e impacto en la institucionalidad.

Al igual que en los acuerdos logrados en otros puntos de la agenda, la implementación y la definición sobre los puntos del congelador suponen un enorme reto. No debemos olvidar que con la firma del acuerdo de paz sólo estaremos iniciando el largo camino de la construcción de las condiciones económicas, políticas y sociales para que la paz sea real, estable y duradera.

Es necesario tener en cuenta que el acuerdo es bueno pero no mágico. El contenido del acuerdo sobre el problema de las drogas ilícitas debe ser recibido con optimismo pero sin hacerse a la idea que este problema se resolverá de forma inmediata; es decir: el fenómeno del narcotráfico no será fácil ni rápido de superar.

Es de resaltar cómo, partiendo de la importancia de “dar un tratamiento especial a los eslabones más débiles de la cadena”, es decir: consumidores y cultivadores, el acuerdo permite tomar distancia de lo tradicional en materia de lucha contra las drogas que ha tenido efectos desproporcionados para esos sectores más débiles. El gran desafío será su aplicación efectiva.

Los puntos esenciales del acuerdo y lo que debemos considerar son sus principales virtudes y desafíos son los siguientes:

Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)

En este punto se refleja el entendimiento de los negociadores en el sentido de que la sustitución de cultivos debe estar ligada al desarrollo rural y a la existencia de alternativas de vida sostenibles en el campo colombiano. El énfasis sobre la participación de las comunidades afectadas, y la relación entre este punto y el acuerdo sobre desarrollo rural integral, constituyen una base excelente para un programa que vaya más allá de la simple eliminación de los cultivos.

Los grandes desafíos vendrán en el momento de aplicar esta política, en lograr que el programa sea sostenible, en mantener su financiación en el largo plazo, y en conectar efectivamente los proyectos e incentivos para sustitución de cultivos con estrategias regionales de desarrollo rural, y con cadenas de valor agregado.

Existe una base de experiencias de desarrollo alternativo (en Bolivia, Colombia y Perú, pero también en lugares como Tailandia) que ofrecen varias lecciones claras:

Se necesitan estrategias productivas de largo plazo; un subsidio enmarcado en un programa de dos años no es garantía de éxito.

Sustituir cultivos no implica simplemente que los campesinos volverán a las actividades que tenían antes de involucrarse en la economía cocalera, ya que sus vidas han sido transformadas por el conflicto.

El énfasis sobre proyectos productivos individuales o familiares tendrá un impacto limitado mientras estos no estén insertados en las condiciones económicas regionales y nacionales.

La consulta y diseño de estrategias por parte de las comunidades es esencial, pero no será suficiente sin la participación del Estado para ligar proyectos con planes de desarrollo, construcción de infraestructura, y oportunidades de comercialización.

El circuito económico que se genera a partir de los cultivos de coca, marihuana y amapola involucra una población más allá de los campesinos cultivadores (raspachines o cosechadores, comerciantes, transportadores, etc.). En resumen: es todo un andamiaje sobre el cual se mueve la económica local, departamental, incluso buena parte de la nacional.

Los programas de desarrollo alternativo necesitan instrumentos adecuados, control y seguimiento.

No será fácil aplicar estas enseñanzas. Se necesitan recursos. Se necesita resolver los problemas graves que afectan al campo colombiano y que van desde la falta de infraestructura y tenencia de tierra hasta tensiones entre desarrollo rural y grandes intereses mineros y agroindustriales. También se necesita el apoyo de la comunidad internacional, y especialmente en redefinir el papel de la aspersión aérea en el control de los cultivos.

Precisamente en el tema de la aspersión el acuerdo presenta puntos importantes. Por un lado reconoce que los apoyos del Gobierno deben condicionarse al cumplimiento de compromisos por parte de los cultivadores. Por otro lado reconoce que si esos compromisos son incumplidos, el Gobierno y las comunidades podrán recurrir a la erradicación manual, y solo en caso extremo a la aspersión (que sigue siendo rechazada por las FARC-EP).

Por eso la tensión entre exigir compromisos claros de los cultivadores, prevenir la resiembra y reducir los daños asociados con la erradicación manual y la aspersión será uno de los grandes desafíos del PNIS.

Prevención del consumo y salud pública

Este punto también significa un avance en redefinir las políticas antidrogas, al entender el problema del uso de drogas como uno de salud, y no de seguridad, pública.

Las partes acordaron crear una instancia nacional para coordinar las políticas de prevención y tratamiento, que incluya diversos sectores científicos y sociales. También resaltan la importancia de diagnósticos regionales para adoptar políticas adecuadas. Estas dos propuestas son constructivas y adecuadas para modernizar las estrategias de prevención y tratamiento, que hoy son prácticamente inexistentes en Colombia.

Junto a estos retos y desafíos cabe anotar que las comunidades rurales y las organizaciones que las representan deben asumir con urgencia la formulación de los Planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. Tenemos la responsabilidad de que lo pactado en la mesa se cumpla cabalmente, y de seguir en la lucha por que se concreten en favor del pueblo las salvedades o puntos pendientes del congelador.

Húbert Ballesteros Gómez. Prisionero Político.
Integrante de la Junta Nacional de Marcha Patriótica, del Comité Ejecutivo Nacional de la CUT y Secretario Nacional de Organización de Fensuagro.

Cárcel Nacional La Picota, julio 13 de 2016.

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