La obsolescencia del régimen económico y la perspectiva constituyente

“Con independencia del debate político acerca de la permanente y conflictiva (re)composición del campo social de fuerzas, tras dos décadas y media, son notorios los límites históricos y la obsolescencia de la Constitución de 1991”.

La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 introdujo en la nueva Carta un ordenamiento económico y social de corte neoliberal. Interviene Aída Avella. Foto archivo.

La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 introdujo en la nueva Carta un ordenamiento económico y social de corte neoliberal. Interviene Aída Avella. Foto archivo.

Jairo Estrada Álvarez
Especial para VOZ

En las valoraciones sobre los 25 años de la Constitución de 1991 ha estado ausente el balance del régimen económico y de hacienda pública consagrado en el Título XII. Ello obedece en parte a que todavía hoy existe una marcada tendencia a restringir el análisis sobre los alcances del ordenamiento emanado del proceso constituyente de 1991 al catálogo de derechos consagrados en el texto constitucional, el cual sirvió de fundamento, además, para la definición normativa del orden existente con el concepto de “Estado social de derecho”.

En los debates que se han dado en los años recientes sobre la pertinencia de una asamblea nacional constituyente, uno de los argumentos para oponerse a ella ha consistido precisamente afirmar que la inexistencia de una correlación favorable de fuerzas al campo popular sería conducente a la pérdida de las conquistas consagradas en el texto constitucional de 1991. Se deja de lado en tal argumentación la existencia de un ordenamiento constitucional en materia económica esencialmente neoliberal, que absorbe en gran medida el régimen de derechos, sobre todo cuando estos se piensan en colectivo, y a través del cual apenas logra colarse una que otra jurisprudencia para la tutela individual.

Una colcha de retazos

Con independencia del debate político acerca de la permanente y conflictiva (re)composición del campo social de fuerzas, tras dos décadas y media son notorios los límites históricos y la obsolescencia de la Constitución de 1991. No solo por la cuarentena de reformas que hacen del texto constitucional una colcha de retazos confeccionada para atender los requerimientos presentes de la dominación de clase. A ello se agregan, por una parte, los impactos del proceso de diálogos y negociaciones de La Habana, así como el espectro de reformas contenidas en los acuerdos que él inaugura, que vienen demostrando la imposibilidad de que ello se materialice manteniendo incólume el ordenamiento constitucional vigente.

La inminencia de un nuevo proceso constituyente que dé continuidad a la función constituyente de facto que ha desempeñado la mesa de conversaciones está sobre el tapete. El asunto es más de tiempo y de condiciones políticas propicias. Por la otra, existe mayor claridad y evidencia acerca de la función histórica de los diseños constitucionales de 1991. Junto con la relativa (porque la guerra continuó) estabilización del régimen de dominación de clase por la vía “constitucional-democrática” en medio del reconocimiento del “catálogo de derechos”, tales diseños tuvieron como propósito adecuar el ordenamiento jurídico a la tendencia de la acumulación capitalista que impuso la implantación del neoliberalismo a escala planetaria.

Régimen económico para impulsar la neoliberalización

En 1991, el régimen económico y de hacienda pública fue concebido esencialmente para avanzar en un proceso organizado y sistemático de constitucionalización del neoliberalismo. Tal régimen conforma en la actualidad el marco jurídico institucional bajo el cual se imponen y reproducen profundas desigualdades socioeconómicas y persisten la miseria y la pobreza.

En ese sentido, su obsolescencia lo es frente a las aspiraciones por una organización social en la que al menos no se concentre de manera tan escandalosa la riqueza y no se disponga el andamiaje jurídico para favorecer exclusivamente a los grandes potentados. También la “constitución económica” hoy imperante reclama ser sometida a las trasformaciones propias de un proceso constituyente, si en verdad se aspira a sentar las bases normativas -desde la perspectiva económica- para el inicio de la construcción de una paz estable y duradera.

En el propio texto constitucional de 1991 quedaron anclados los fundamentos normativos del proceso de neoliberalización que se había emprendido ad portas del inicio del proceso constituyente con el paquete de reformas de la apertura económica y de reforma del Estado del gobierno de Gaviria (1990-1994). En sentido estricto, la Constituyente de 1991 se encontró con un modelo económico neoliberal, no sólo prefigurado jurídicamente, sino en proceso de implementación.

Como lo señalan algunos historiadores y analistas de tal proceso, la tecnocracia neoliberal logró consignar una “constitución económica” no solo ajustada a lo que ya estaba en marcha sino concebida para establecer un marco normativo que facilitara sus posteriores desarrollos y la extensión del proyecto neoliberal a todos los campos de la vida social.

“Orden normativo de mercado”

En efecto, aunque se mantuvo el precepto constitucional de 1936 acerca de la dirección estatal de la economía por parte del Estado y de su intervención en el proceso económico, éste -bajo las condiciones del neoliberalismo- ha sido útil para propiciar un liderazgo estatal que ha favorecido el imperio de la lógica mercantil sobre los intereses públicos y del bien común.

Contrario a la idea equivocada acerca del presunto no intervencionismo estatal que caracterizaría al neoliberalismo, lo que se ha demostrado al amparo de la Carta de 1991 es que ha sido el Estado el impulsor del proceso de neoliberalización extrema que se ha vivido en el país y que para ello le han sido útiles, entre otros, los términos del mandato constitucional acerca de la dirección de la economía (Art. 334), la obligación de eliminación de los monopolios estatales y de enajenación o liquidación de las empresas monopolísticas del Estado “que no cumplan los requisitos de eficiencia” (Art. 336), o el régimen de servicios públicos (Art. 365), y la misma constitucionalización del derecho a la competencia (Art. 333); así como el otorgamiento de facultades presidenciales para suprimir, fusionar, reestructurar instituciones y entidades del Estado, las cuales, por cierto, han sido utilizadas en forma recurrente.

Tras 25 años, el balance del régimen económico en esa materia es contundente. Además de haber contribuido a producirle a la sociedad una de las más grandes expropiaciones de las historia, al despojarla de invaluables bienes públicos y comunes a través de las ya incontables privatizaciones, se ha construido un “orden normativo del mercado” protegido constitucionalmente, que en sus diseños no ha escatimado en trascender adicionalmente la organización nacional-estatal para abrirle paso a los procesos de transnacionalización y desnacionalización de la economía, mediante un vulgarmente generoso régimen de inversión extranjera y copiosos regímenes especiales de comercio exterior, a favor del capital corporativo transnacional y de los grandes grupos económicos.

El culmen de todo ello ha sido la firma de un sinnúmero de tratados de libre comercio, que han contado con la jurisprudencia favorable de la Corte Constitucional, la cual -en materia económica y salvo contadas excepciones- se ha puesto de lado de los intereses de los poderosos. Junto con ello, se han afianzado los fundamentos normativos para la creciente deslaboralización y regulación prioritariamente mercantil del trabajo, propiciando su mayor precarización e informalización, y generando así una redistribución del ingreso producido a favor de los fondos de acumulación y en detrimento de los fondos de consumo de la clase trabajadora.

Sometimiento a la “estabilidad macroeconómica”

Por otra parte, a partir de los diseños constitucionales en materia de planeación y mediante las leyes del Plan Nacional de Desarrollo de los gobiernos de las últimas décadas, las políticas neoliberales lograron un nivel de concreción en todos los campos de la vida económica y social del país. Los planes de desarrollo se erigieron en un instrumento fundamental en ese sentido. Y de la mano de ellos, inspirados en el mandato constitucional que articula planes y presupuestos públicos, se terminó imponiendo un régimen de presupuesto que en lo esencial constitucionalizó la disciplina fiscal pregonada por el neoliberalismo.

Sólo que con un heterodoxia acomodadiza, pues ésta ha sido selectiva en cuanto únicamente se ha aplicado para la inversión y el gasto social, mas no para pagar el servicio de la deuda pública y menos aún para el financiamiento del enorme esfuerzo fiscal que ha significado la búsqueda de una victoria militar sobre la insurgencia, que por cierto nunca llegó. Si en la Constitución de 1991 se encontraban las bases de la política fiscal neoliberal, los desarrollos legales posteriores a ella y, especialmente, el acto legislativo 03 de 2011 que constitucionalizó la sostenibilidad fiscal y la ley 1473 mediante la cual se estableció la regla fiscal, permiten afirmar que la construcción está prácticamente acabada.

La Constitución de 1991 tiene hoy el techo fiscal que le ha impuesto el neoliberalismo. El ordenamiento constitucional se encuentra fácticamente subordinado a los designios de la política macroeconómica neoliberal. Y debe afirmarse con claridad: se ha tratado de una construcción que se ha hecho con atención estricta a los trazos de los organismos multilaterales, especialmente del FMI, y de las agencias calificadoras de riesgo. Sin desatender los aportes de la tecnocracia neoliberal criolla que ha sido formada no solo para seguirlos sino para desarrollarlos creativamente.

Enfoque neoliberal monetarista

Los defensores del régimen económico emanado de la Constitución de 1991 siempre han destacado que el principal logro en esa materia fue la consagración del régimen de autonomía de la banca central. Por esa vía, se constitucionalizó un enfoque (neoliberal) monetarista de la regulación estatal del dinero y del control de la inflación, complementario a la liberalización financiera y del mercado de divisas, y propiciador del endeudamiento público en el mercado de capitales.

Al tiempo que se instauró un mandato constitucional que privilegia el control inflacionario sobre el crecimiento económico, el empleo y el ingreso para “enviar señales” de estabilidad y seguridad económica a los mercados, se ha impulsado descaradamente el negocio (transnacional) de la deuda pública, pues existe limitación constitucional expresa para que haya operaciones de financiamiento a favor del Estado por parte del Banco de la República (se requiere aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco) (Art. 373).

Si el régimen de autonomía de la banca central se analiza en su correlación con el régimen de sostenibilidad fiscal, es decir, si se contemplan las relaciones entre la política monetaria y cambiaria y la política fiscal, es evidente que nos encontramos frente al precepto neoliberal de la “estabilidad macroeconómica” como garantía de funcionamiento de los mercados. Y, si se es más acucioso y malicioso, se puede formular el siguiente aserto: los diseños constitucionales actuales están hechos desde el punto de vista macroeconómico para estimular el financiamiento público con deuda contraída en los mercados de capitales y para garantizar al mismo tiempo el pago del servicio de la deuda, aun por encima del régimen de derechos.

La única fuga contenida parcialmente en el ordenamiento de 1991 a los propósitos neoliberales de entonces se encontraba en el régimen de descentralización, mediante el cual se aspiraba avanzar hacia una ampliación de la democracia en el orden local. Por ello, los diseños de 1991 previeron transferencias crecientes a los departamentos y municipios que en lo principal estaban destinadas al gasto social, sobre todo en educación y salud. Para el 2001 se estimaba que tales transferencias alcanzaran cerca del 47% de los ingresos corrientes de la Nación.

Desde el punto de vista fiscal, ello iba evidentemente en contraposición a la política de disciplina fiscal selectiva que se había impuesto desde el propio orden constitucional, aunque los diseños neoliberales en materia de salud y educación estaban ya en plena marcha y la descentralización estaba concebida por los gobiernos neoliberales y la tecnocracia como otro de los caminos de los procesos de privatización.

Además de las configuraciones clientelistas y corruptas y de los órdenes de contrainsurgencia narcoparamilitar que se consolidaron localmente en la década de los 90, opuestos en la práctica a la pregonada “eficiencia neoliberal”, la “crisis fiscal” de fines de los 90 abrió la posibilidad de imponer el “ajuste territorial” y, con ello, trazó el camino hacia la sujeción plena del proceso de descentralización a los propósitos del neoliberalismo, con los diseños, entre otros, del régimen de sistema general de participaciones, tras la aprobación de los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 y sus correspondientes desarrollos legales, y más recientemente con la reforma al sistema general de regalías.

Lo que existe hoy es una caricatura de descentralización, que subordina los gobiernos locales a los dictámenes de Planeación Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Luchas populares y perspectiva constituyente

El régimen económico emanado de la Constitución de 1991, desde su propio origen y en sus desarrollos, ha sido confrontado por las luchas de los trabajadores y de la población en general. La resistencia al proceso de neoliberalización, con flujos y reflujos, ha estado presente a lo largo de los últimos 25 años. Se han obtenido victorias y también derrotas. En el marco de la “institucionalidad democrática” surgida en 1991 se ha asistido a una feroz represión y la criminalización de la protesta social. Se ha ofrendado incluso la vida por el buen vivir y el bienestar de la población. El régimen constitucional de 1991 también se ha amparado en la restricción de los derechos.

Se ha aprendido que las luchas son dentro del ordenamiento cuando éste lo permite, cuando éste muestra sus límites y sobre todo su obsolescencia. En las condiciones actuales, sin quedar atrapados por una “ilusión constitucional”, la perspectiva de un proceso constituyente debe orientar los propósitos de las luchas. Con el marco normativo constitucional actual y el régimen económico que hace parte de él no es posible adelantar las transformaciones estructurales que requiere el pueblo colombiano para avanzar un proceso de democratización real, política, económica, social y cultural. Los acuerdos de La Habana contienen una potencia transformadora que, de lograr desatarse, permitirán transitar en esa dirección.

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